Bezbednost hrane, veterinarska i fitosanitarna pitanja

jul 21, 2024 
Aktuelno

Otvaranje Pregovaračkog poglavlja 12 – Bezbednost hrane, veterinarska i fitosanitarna pitanja

prof. dr Dejan Krnjaić, Evropski pokret u Srbiji

 

Evropska komisija od 5. februara 2020. godine primenjuje revidiranu metodologiju unapređenja procesa pristupanja na osnovu koje je 35 pregovaračkih poglavlja grupisano u šest klastera.

Nova metodologija predviđa otvaranje odjednom više poglavlja obuhvaćenih klasterom, pod uslovom da država kandidat prethodno dostigne dovoljan nivo sprovođenja reformi u svim poglavljima datog klastera. Drugim rečima, u slučaju da jedno poglavlje nije otvoreno za pregovore ne započinju pregovori i za druga poglavlja u okviru klastera.

U Klaster 5 „Resursi, poljoprivreda i kohezija“ svrstana su sledeća pregovaračka poglavlja:

      • Poglavlje 11 – Poljoprivreda i ruralni razvoj;
      • Poglavlje 12 – Bezbednost hrane, veterinarska i fitosanitarna pitanja;
      • Poglavlje 13 – Ribarstvo;
      • Poglavlje 22 – Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata;
      • Poglavlje 33 – Finansijske i budžetske odredbe.

Predmet pregovora u Poglavlju 12 – Bezbednost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika su modaliteti usvajanja i primene legislative EU u oblasti bezbednosti hrane, veterinarske i fitosanitarne politike. Pravnu tekovinu u ovom poglavlju čini izuzetno veliki broj regulativa, direktiva i odluka koje imaju za cilj osiguranje u Evropskoj uniji visokog stepena bezbednosti hrane, zdravlja i dobrobiti životinja, kao i zdravlja bilja. Radi toga EU primenjuje integrisani pristup primenom povezanih mera „od njive do trpeze“, odnosno duž celog lanca primarne proizvodnju, prerade, skladištenja, transporta i trgovine hrane, sve do potrošača.

Glavna načela sistema bezbednosti hrane u EU su po prvi put objavljena u januaru 2000. godine u Beloj knjizi o bezbednosti hrane. Ubrzo je donesena Uredba (EZ) 178/2002, poznata kao Opšti zakon o hrani, a načela na kojima se zasniva sistem bezbednosti hrane u EU odnose se na:

      • odgovornost proizvođača i subjekata u poslovanju hranom;
      • sledljivost – sposobnost da se proizvodnja hrane i hrane za životinje prati kroz sve faze proizvodnje;
      • primenu sistema analize rizika, kao i na predostrožnost.

Ista načela primenjena su duž celog lanca proizvodnje hrane, uključujući i primarnu proizvodnju donošenjem prethodnih godina novih propisa EU (Uredba (EU) 2016/429 o prenosivim bolestima životinja, Uredba (EU) 2017/625 o službenim kontrolama, Uredba (EU) 2016/2031 o zaštitnim merama protiv organizama štetnih za bilje).

Poglavlje 12 sastoji se od tri dela koji se međusobno nadopunjuju.

Bezbednost hrane je prvi deo koji obuhvata pravila o higijeni u proizvodnji, preradi i stavljanju u promet hrane biljnog i životinjskog porekla, kao i hrane za životinje. Pored toga uključuje i pravila o službenim kontrolama i mehanizmima kojima se obezbeđuje bezbednost hrane, kao i predstavljanje hrane i informisanje potrošača.

Veterinarska politika predstavlja drugi deo koji donosi precizna pravila o kretanju živih životinja i proizvoda životinjskog porekla unutar EU i uvezenih iz trećih zemalja, dobrobiti životinja, zootehnici, zdravlju životinja i prijavljivanju bolesti životinja, kao i o identifikaciji i registraciji životinja. Pored domaćih, veterinarska politika je usmerena i na divlje i ekperimentalne životinje. Kroz programe kontrole i iskorenjivanja bolesti obuhvaćene su zoonoze – tako se štiti i zdravlje životinja i zdravlje ljudi.

Fitosanitarna politika obuhvata pravila o zdravlju bilja i kontroli organizama štetnih za bilje i biljni reproduktivni materijal, upotrebi biljnog pasoša u prometu, registraciji sredstava za zaštitu bilja, monitoringu rezidua pesticida u proizvodima biljnog porekla, kvalitetu semena i sadnog materijala, sortama bilja i genetički modifikovanim organizmima.

Politika EU o bezbednosti hrane i njeno postupanje u ovoj oblasti su koncentrisani u četiri glavne oblasti zaštite:

      1. Higijena hrane – svi koji posluju u prehrambenoj industriji, od poljoprivrednika do restorana, moraju da ispunjavaju zahteve iz zakona EU o hrani, uključujući i one koji uvoze hranu u EU;
      2. Zdravlje životinja – obuhvata veterinarsko-sanitarnu kontrolu i mere za kućne ljubimce, domaće životinje i divlje životinje, praćenje kretanja svih domaćih životinja, kontrolu i suzbijanje bolesti;
      3. Zdravlje bilja – sprečavanje širenja štetnih organizama otkrivanjem i iskorenjivanjem u ranim stadijumima, a time i obezbeđenje zdravog semena;
      4. Kontaminanti i rezidue – praćenjem se osigurava da kontaminanti ne budu prisutni u hrani i hrani za životinje. Maksimalne dozvoljene koncentracije primenjuju se i na domaću i na uvezenu hranu i hranu za životinje.

Za primenu odgovarajućih propisa EU u okviru Poglavlja 12 treba, između ostalog, osigurati:

      • nadležno telo ili tela za oblasti bezbednosti hrane, veterine i zaštite bilja;
      • adekvatan budžet, uključujući lako dostupne finansijske resurse za hitne slučajeve suzbijanja bolesti;
      • administrativne i standardne operativne procedure;
      • dovoljan broj inspektora za sprovođenje službenih kontrola;
      • baze podataka, IT sisteme o obaveštavanju pojave bolesti, kao i kontrole kretanja životinja;
      • primenu analize rizika;
      • uvođenje brzih zaštitnih mera u kriznim situacijama;
      • postojanje vanrednih nacionalnih planova za kontrolu i suzbijanje određenih bolesti životinja;
      • efikasan program suzbijanja zoonoza;
      • sveobuhvatni program kontrole rezidua;
      • pouzdan sistem laboratorijske dijagnostike;
      • efikasnu organizaciju vođenja matične evidencije u stočarstvu;
      • transparentnost u radu i informisanje potrošača;
      • dijalog sa potrošačima i drugim zainteresovanim stranama.

Ključni propisi za Poglavlje 12 su:

      • Uredba EZ 178/2002 poznata kao Opšti zakon o hrani;
      • Uredba EU 2016/429 poznata kao Zakon o zdravlju životinja;
      • Uredba EU 2016/012 o uzgoju životinja;
      • Uredba EU 2016/2031 poznata kao Zakon o zdravlju bilja;
      • Uredba EU 2017/625 o službenim kontrolama.

Navedene uredbe pružaju ovlašćenje Evropskoj komisiji za usvajanje delegiranih i implementacionih akata kojima se obezbeđuje pravni osnov za prilagođavanje pravila potrebama poljoprivredno-prehrambenog lanca.

Aktivnosti vezane za otvaranja zatvaranje Poglavlja 12

Kada govorimo o Poglavlju 12, u dosadašnjem procesu pristupanja Republike Srbije realizovani su eksplanatorni i bilateralni skrining (analitički pregled usklađenosti zakonodavstva Republike Srbije sa pravnim tekovinama EU u pomenutoj oblasti). Eksplanatorni skrining je održan od 3. do 7. februara 2014. godine u Briselu. U okviru eksplanatornog skrininga Evropska komisija je predstavila zakonodavstvo iz oblasti koje obuhvata Poglavlje 12 – Bezbednost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika.

Bilateralni skrining je održan u periodu od 20. do 24. oktobra 2014. godine. Delegacija Republike Srbije, tokom bilateralnog skrininga, predstavila je predstavnicima Evropske komisije presek zakonodavstva Republike Srbije u oblasti bezbednosti hrane, veterinarskih i fitosanitarnih pitanja, stepen usklađenosti sa pravnim tekovinama EU i planove za postizanje potpune usaglašenosti.

Izveštaj o skriningu za Pregovaračko poglavlje 12 je publikovan u februaru 2017. godine. U Izveštaju je konstatovano da Srbija nije dovoljno spremna za pregovore. Pregovori će biti otvoreni po ispunjenju tri merila:

      • Prvo merilo: Srbija treba da usvoji zakonodavni okvir koji je usklađen sa pravnim tekovinama EU, da obezbedi puno prenošenje pravnih tekovina u okviru ovog poglavlja i da obezbedi jasno dodeljivanje nadležnosti, naročito u pogledu kontrolnih tela;
      • Drugo merilo: Srbija treba Komisiji da predstavi sveobuhvatnu nacionalnu strategiju, uključujući i akcioni plan sa konkretnim rokovima, koji će služiti kao osnova za prenošenje, sprovođenje i primenu pravnih tekovina EU iz oblasti bezbednosti hrane, veterinarske i fitosanitarne politike, uključujući i planove za razvoj odgovarajućih administrativnih kapaciteta i procenu neophodnih finansijskih sredstava. Posebnu pažnju treba posvetiti detaljnom akcionom planu za kontrolu i iskorenjivanje klasične svinjske kuge kod domaćih i divljih svinja nakon obustavljanja vakcinacije;
      • Treće merilo: Srbija treba Komisiji da predstavi klasifikaciju svih prehrambenih objekata i svih objekata za tretiranje sporednih proizvoda životinjskog porekla, koja će činiti osnovu za budući Nacionalni program za unapređenje prehrambenih objekata i objekata za tretiranje sporednih proizvoda životinjskog porekla

Aktivnosti Republike Srbije u cilju ispunjenja merila za otvaranja pregovora

Za Merilo 1 otvaranja pregovora koje se odnosi na neophodnost donošenja odgovarajućeg zakonodavnog okvira Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede Republike Srbije je izvršilo analizu usklađenosti nacionalnih propisa sa relevantnom legislativom EU i pripremilo listu 16 zakona koji moraju da se izmene ili donesu:

      1. Zakon o bezbednosti hrane;
      2. Zakon o predmetima opšte upotrebe (nadležnost Ministarstva zdravlja);
      3. Zakon o službenim kontrolama;
      4. Zakon o vodi u originalnoj ambalaži (nadležnost Ministarstva zdravlja);
      5. Zakon o hrani za životinje;
      6. Zakon o sporednim proizvodima životinjskog porekla;
      7. Zakon o veterinarstvu;
      8. Zakon o dobrobiti životinja;
      9. Zakon o stočarstvu;
      10. Zakon o zdravlju bilja;
      11. Zakon o sredstvima za zaštitu bilja i održivoj upotrebi sredstava za zaštitu bilja;
      12. Zakon o semenu i sadnom materijalu poljoprivrednog i ukrasnog bilja;
      13. Zakon o reproduktivnom materijalu šumskog drveća;
      14. Zakon o priznavanju sorti poljoprivrednog bilja;
      15. Zakon o genetički modifikovanim organizmima;
      16. Zakon o zaštiti prava oplemenjivača biljnih sorti.

U aprilu 2021. godine poslata su Evropskoj komisiji na neformalne konsultacije dva paketa nacrta zakona sa liste 16 zakona Republike Srbije koji moraju da se usaglase sa propisima EU. Na poslate zakone komentari od strane Evropske komisije su pristigli tokom jula i avgusta 2021. godine. Planiran je završetak nacrta preostalih zakona sa liste i njihovo slanje u Brisel na analizu usklađenosti. U pitanju je šest zakona: Zakon o bezbednosti hrane, Zakon o službenim kontrolama, Zakon o hrani za životinje, Zakon o sporednim proizvodima životinjskog porekla, Zakon o veterinarstvu i Zakon o genetički modifikovanim organizmima.

Za sada nije došlo do usvajanja okvirnog zakonodavstva u oblasti genetički modifikovanih organizama, koje bi trebalo da bude usklađeno sa pravnim tekovinama EU. Izmene i dopune Zakona o genetički modifikovanim organizmima su, pored velike važnosti za otvaranje Poglavlja 12, od ključnog je značaja za napredak Republike Srbije u pregovorima o članstvu u Svetskoj trgovinskoj organizaciji.

Za Merilo 2 Republika Srbija je dostavila Evropskoj komisiji drugi unapređeni nacrt Strategije sa akcionim planom i kriznim planom koji se odnose na sprovođenje i primenu pravnih tekovina EU iz oblasti bezbednosti hrane, veterinarske i fitosanitarne politike. Od Evropske komisije je dobijen zadovoljavajući odgovor na dostavljena strateška dokumenta, iako postoji mogućnost naknadnog slanja komentara. Akcioni plan za kontrolu i iskorenjivanje klasične svinjske kuge kod domaćih i divljih svinja se uspešno sprovodi i od oktobra 2019. godine je prestala vakcinacija. Sprovodi se redovni aktivan i pasivan nadzor praćen adekvatnom podrškom laboratorijske dijagnostike.

Za Merilo 3 proces klasifikacije objekata koji je u nadležnosti Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede je završen i obuhvatio je kako objekte koji posluju hranom životinjskog i neživotinjskog porekla, tako i objekte za tretiranje sporednih proizvoda životinjskog porekla. Nadležne inspekcijske službe vrše redovan monitoring i kontrolu u cilju održavanja dostignutog nivoa usaglašenosti.

Otvaranje Pregovaračkog poglavlja 12

Iz prethodno iznetog može se zaključiti da najveći problem za otvaranje Pregovaračkog poglavlja 12 predstavlja trenutna neusklađenost propisa Republike Srbije sa legislativom EU. Ovo je nesumnjivo posledica donošenja velikog broja novih propisa u Evropskoj uniji od 2016. godine, a koje, za sada, Republika Srbija nije prenela u svoje zakonodavstvo.

Za izmenu ili donošenje novih 16 zakona potrebni su resursi koji daleko premašuju postojeće kapacitete Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede. Problem nedostatka odgovarajućih administrativnih kapaciteta je duži niz godina istaknut u Godišnjem izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije u procesu pristupanja Evropskoj uniji, kao i u Knjizi preporuka Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji. U samom Merilu 2 je istaknut značaj adekvatnog planiranja kadrova i neophodnosti postizanja adekvatne kompetencije i broja zaposlenih u Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, pre svega u Upravi za veterinu.

Dodatni problem je i sama forma propisa koja se drastično razlikuje u Evropskoj uniji i Republici Srbiji, pa je potrebno izvršiti analizu postojećih jedinstvenih metodoloških pravila za izradu propisa u Srbiji i uskladiti ih sa datim pravilima koji se primenjuju u EU.

Pri formiranju radnih grupa za pripremu novih propisa ili izmenu postojećih treba uključiti sve zainteresovane strane uključujući stručnjake za date oblasti, kao i predstavnike udruženja proizvođača, udruženja potrošača, civilnih organizacija i Privredne komore Srbije. Treba obratiti posebnu pažnju na mogućnost upotrebe derogacija ili odloženosti primene propisa koje će obezbediti dovoljno vremena proizvođačima da se prilagode novim zahtevima.

Kod određenih viših zahteva budućih propisa postavlja se pitanje mogućnosti proizvođača da finansijski izdrže reforme i realizuju posledično neophodne investicije. Za datu namenu, u pretpristupnom vremenu bi Republika Srbija trebalo da nađe način obezbeđenja podsticaja, odnosno finansijske pomoći poljoprivrednicima i proizvođačima. Iako je dostupan IPARD III program, koji je prevashodno namenjen dostizanju standarda EU, raspoloživa finansijska sredstva ne zadovoljavaju sve potrebe poljoprivrednika i prehrambene industrije.

Nakon donošenja novih zakona u Republici Srbiji, rigorozniji zahtevi preuzeti iz propisa EU onemogućiće delu poljoprivrednika i prehrambene industrije da nastave svoju proizvodnju – na primer, zbog neispunjenja minimalnih biosigurnosnih uslova za držanje životinja na gazdinstvima/farmama ili neispunjenja sanitarno-higijenskih uslova u objektima za proizvodnju i promet hrane. Po pravilu, uvođenje zabrana u Srbiji nije baš politički korisna i mudra odluka. I sama promena Zakona o genetički modifikovanim organizmima će verovatno dovesti do nezadovoljstva jedne grupe građana.

Zbog toga bi, pre donošenja ili izmena ključnih zakona iz Pregovaračkog poglavlja 12, bilo korisno voditi široku javnu raspravu tokom koje bi se razbile određene predrasude i istakli pozitivni efekti donošenja novih propisa. Istovremeno neophodno je sprovođenje kampanje javne pozornosti o značaju poboljšanja sistema bezbednosti hrane, kao i edukacije poljoprivrednika i subjekata u poslovanju hranom o novinama koje novi usklađeni propisi donose.

Nakon što Republika Srbija u ovoj oblasti u potpunosti prilagodi propise sa legislativom EU i sprovede punu implementaciju istih, domaći proizvođači hrane imaće nesmetan put do evropskih potrošača, a domaćim potrošačima biće garantovana visoka bezbednost hrane.